协作治理与发展主义:产业政策中的国家、市场与社会
2017-11-10 09:48:58
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作者:顾昕

摘要:以产业政策为核心的发展型政府和发展主义无所不在,既有成功的经验,也有失败的教训。发展主义成功与否,并不在于国家、市场、社会边界的移动,而在于行政治理、市场治理和社群治理相得益彰的制度建设和政策选择。配置主义型发展型政府注重资源配置,而协调主义型发展型政府注重中介服务。在配置主义模式中,政府通过行政机制发挥主导性的作用来矫正市场行动之间的协调失灵,在协调主义模式中政府发挥能促性或助推性作用,通过合理化和制度化的方式,扶助社群机制发挥主导性的作用来矫正市场行动之间的协调失灵。发展主义的成功之道在于政府转型,即走向市场强化型政府和社会增强型政府。

关键词:产业政策、发展主义、协同治理、配置主义、协调主义

产业政策是发展型政府(the developmental state)的政策工具,是发展主义(developmentalism)的政策基石。发展型政府存在于不同时期的不同国家,因此发展主义呈现出多样性。发展主义的多样性是一种多维度现象,其中的一个维度在于产业政策决策与实施的治理模式呈现多样性。

所谓治理,可以宽泛地理解为人类活动的协调机制。人类社会经济生活的治理模式有很多,但可简化为三种,即市场治理、行政治理和社群治理(Bowles, 2003: 474-501)。市场治理(market governance)通过市场机制发挥作用,基于契约化的自愿交易,基本特征是“选择与竞争”;行政治理(bureaucratic governance)通过行政机制发挥作用,其特征是“命令与控制”;社群治理(community governance)通过社群机制发挥作用,基于社群成员对某些共同价值与规范的认同与遵守,即“信任与监督”(Le Grand, 2007)。

在充分竞争且信息充分的情况下,市场治理可以协调诸多市场参与者之间的自主选择,达成资源的有效配置。但是,在存在着垄断、外部性和信息不对称的情况下,市场失灵便会出现;这其中,外部性和信息不对称的情况普遍存在。当外部性较为显著的时候,价格信号无法达成资源的社会有效配置,即资源配置的有效性无法从市场交易双方扩及他们之外的整个社会。当信息不对称绝非无足轻重的时候,市场交易本身都有可能无法达成。

更有甚者,除了市场失灵之外,“经济中的协调失灵可能比市场失灵更为普遍”(Aoki, Kim and Okuno-Fujiwara, 1996: xvii)。协调失灵意味着两个或多个市场主体之间陷入某种囚徒困境博弈,无法采取合作性行动,从而在他们之间无法达成帕累托最优的双赢或多赢的局面。由外部性导致的市场失灵只是协调失灵的一类,而各种类型的非合作性互动导致的协调失灵,不仅普遍存在于市场互动,而且广泛存在于社会、经济与政治生活之中(Bowles, 2003: 40-41)。

产业出现、发展与升级缘于企业家对于特定产业市场需求的发现甚至创造,这一过程基本上是市场机制运作的结果。但产业发展并非单一物品(或服务)的需求与供给问题,而是涉及到多种物品与服务研发、生产、购销活动的协调。即便可能的市场参与者对产业物品的最终需求有着明确和深切的认知,基于对成本与收益(尤其是风险因素)的考量,他们诸多行动仍有极大的可能处在某种囚徒困境之中。换言之,就产业发展而言,市场治理会出现协调失灵的情形,而这种情形可谓无所不在。

对于协调失灵的矫正,理论上有三种办法。一是市场治理的重新设计和精致化;二是诉诸行政治理;三是依赖于社群治理,让自发形成的协会、联盟、网络甚至社会关系发挥协调作用。针对产业发展,行政治理的诉诸如果超出了大企业等级化内部治理的范围,并依赖于政府力量,那就构成了产业政策。

产业政策的决策和实施有两种可能的模式:一种是配置主义(allocationism),即行政机制取代了市场机制和社群机制,以致政府行动者(state actors)在资源配置上扮演主导性的角色,呈现出政府驾驭市场的格局;而另一种是协调主义(coordinationism),即政府行动者在行动协调上发挥了积极的作用,从而使行政机制补充了市场机制和社群机制,政府仅仅扮演了助推者和服务生的角色。

然而,行政治理、市场治理和社群治理的区分只是分析性的,而在现实世界中,三种治理模式既具有自主性又具有嵌入性,即对几乎所有私人和公共事务的治理都离不开三种治理机制的协同作用。在公共管理中,三种治理机制的协同组合对于治理的设计和实施至关重要(Meuleman, 2008)。国家、市场和社会的协同以及行政、市场和社群机制的相得益彰型的互动关系,在公共管理学界日益成为一个方兴未艾的新研究领域──协同治理(collaborative governance)(Donahue and Zeckhauser, 2011)。既有的发展主义文献,尽管也提出了嵌入型自主性的概念(Evans, 1995),也论及了国家与社会的协同(Evans, 1997),但依然未能充分有效地考察产业政策决策与实施过程中行政、市场与社群治理的协同关系。

通过对两种产业政策模式的分析,尤其是考察两种模式之中三种治理模式间的关系,我们有可能重建发展型政府的理论,建构一个分析发展主义多样性的概念框架,并据此对世界各国或地区产业政策的实践进行新的梳理。

一、产业发展中外部性与协调失灵

经济发展中存在协调失灵,这是自发展经济学诞生之日起就已形成的一个经济学共识(Bardhan and Udry,1999: 207),尽管经济学家们对如何克服协调失灵意见不一。协调失灵的本质在于相互独立市场行动者在博弈之中采取了非合作性行为,从而使大量具有互补性、最终有可能达成双赢、且具有正外部性的发展型行动缺乏必要的协调。实际上,协调失灵就是囚徒困境博弈的一种体现,而囚徒困境在人类生活中是普遍存在的;在某种意义上,治理协调失灵是经济发展的核心问题(Matsuyama, 1996: 138)。

在经济发展过程中每一个环节都有可能出现协调失灵,包括实体性投资、人力资本投资、技术研发与创新以及产业通用性或专属性公共物品的提供。

首先,实体性投资中的协调失灵广泛存在。在经济发展的初期,不同产业间的发展常常具有互补性,例如钢铁业、煤炭业(能源业)和造船业,因此跨产业之间的投资协调被视为工业化的一个基本要求(Rosenstein-Rodan,1943)。可是,市场主体并不一定能通过基于自愿性谈判的市场治理达成跨产业投资行动的协调,这就导致协调失灵。这就需要某种集体行动,首先使协调投资的初始规模迈过一定的门槛以达成一定的“门槛外部性”(Azariadis and Drazen, 1990),进而在产业链上下游的若干领域中实现协调投资的“大推进”(Murphy, Shleifer and Vishny, 1989)。

跨产业投资协调的一个重要体现在于基础设施的建设,而产业共享型基础设施建设往往成为发展中地区产业发展的瓶颈。“如果决定产业化的企业数量不足,基础设施或许不会被建设,而基础设施建设不足这一事实又会反过来促使企业不进行产业化所需的大规模投资。这就是协调失灵所引致的一种欠发展陷阱”(Bardhan and Udry,1999: 211)。

即便是在同一产业内部的产业升级过程中,也存在着协调失灵的问题。产业升级的核心是企业持续不断的能力建设,其中三方面的能力建设至关重要:(1)运营生产能力的提升,体现为全要素生产率的提高;(2)投资能力的提升,即增添生产设施,扩大生产规模;(3)技术开发和创新能力的提升。市场治理中的竞争机制,固然能在促进企业的三种能力建设上发挥有效的作用,但仅仅依靠市场机制的运作也会导致协调失灵的情形。

投资能力的提升也有可能出现产能过剩、过度竞争,从而导致相关企业双输或多输的局面,而导致这种情况产生的投资具有产业专属性和沉淀性,也难以有效地再配置到其他产业,从而导致资源配置的非社会最优。

其次,人力资本投资中同样广泛存在着协调失灵。谁都知道技能培训对于生产能力的提升至关重要,但如果劳动力市场环境引致高劳动力流动性,那么企业就会担心经过培训后的员工跳槽到竞争对手那里,由此竞争中的企业在技能培训上常常陷入了囚徒困境博弈,它们在技能培训上的投资不可能达到双赢的局面,更达不到社会最优的水平。

再次,就技术开发和创新能力的提升而言,如果竞争中的企业处于囚徒困境博弈之中,这将导致双方在技术和创新方面的投入都处于次优的纳什均衡而不是最优的帕累托均衡。与此同时,技术研发和创新本身都具有正外部性,哪怕是失败的教训也对整个产业来说是宝贵的公共财富,由此单靠市场治理不足以让技术研发和创新活动达到社会最优水平。

最后,协调失灵频发的第四个领域在于产业专属型公共物品的提供。任何产业的发展,离不开特定的组织和制度建设,也离不开一定的公共服务。例如,消费者保护和环境保护对于任何产业的长期发展来说都是不可或缺的制度要素,但在产业发展初期,枉顾消费者利益的企业有可能在短期内获得超额的私人收益,但其行为却会产生“一粒老鼠屎害了一锅汤”的效应,最终致使整个产业发展缓慢。漠视环境保护的企业也有可能在一定时期内赚得盆满钵满,但却对整个产业乃至经济的发展带来极大的负外部性,而对企业来说,在环保上进行投资,又是一个众所周知的囚徒困境博弈。

产业专属型公共物品种类还有很多,包括产品标准的确立、关键性技术的开发、生物类投入品和产出品的检疫(Sabel, et al, 2012)、劳资关系的稳定、质量管理体系的建立等等。

总而言之,市场行动者之间出现非合作性行为的现象,真可谓俯拾皆是。导致这种现象出现的根源很多,其中之一是行动者对于知识或信息的了解、认知和把握,存在着很大异质性。信息不充分、信息不确定和信息不对称都会导致这种异质性,也会引致市场失灵。另一个根源在于动态博弈之中的可信承诺问题。实际上,信息的充分性与承诺的可信性是相互强化的。即便市场行动者进行合作,但外部性问题也会导致其合作性行为的力度从产业乃至整个经济发展的视角来看依然有所不足。

由于协调失灵和外部性的普遍存在,产业发展和升级中必然出现市场失灵,集体行动势所必然;如果集体行动涉及到政府,无论是全国性政府还是地方性政府,产业政策都会应运而生。

针对信息不充分问题,约瑟夫·斯蒂格里茨在多次演讲中提及了知识生产、传播、积累以及学习对于产业发展的重要性。2014年,斯蒂格里茨与他的老搭档布鲁斯∙格林伍德正式推出了“学习社会理论”,为包括产业政策在内的积极政府干预主义奠定理论基础。学习社会理论有三个出发点,即1)贫富国家的基本差别不在于资源之差,而在于知识之差;2)发展中国家发展速度是填平知识鸿沟速度的函数;3)知识生产和传播的机制有别于普通产品。他们建立了一系列模型,提出市场本身并不足以创建一个充分的学习社会,这是市场失灵的一种体现,因为1)学习具有溢出效应,呈现正外部性;2)市场化的学习在一定时期和一定空间具有垄断性;3)知识传播是一种产业(行业)公共物品。为了促进学习社会的形成,政府干预有可能弥补市场不足、矫正市场失灵(Stiglitzand Greenwald, 2015)。

罗德里克把产业政策的必要性与两类关键的市场失灵联系起来。一类市场失灵涉及信息外部性,即有关创新失利的信息实际上是一份宝贵的公共物品,可以让其他市场主体减少无谓的冒险。另一类市场失灵涉及协调外部性,即新兴产业活动只要具有规模经济、投入特定性和产业链的集合性,那么对大规模投资活动加以协调就具有社会效益(Rodrik, 2007:104-109)。无论是信息正外部性的拓展还是协调正外部性的促进,都是矫正协调失灵所产生的积极结果。

二、产业政策决策与实施中的国家、市场与社会

在发展主义的众多文献之中,产业发展过程中的市场失灵或协调失灵是普遍存在的,而首要的甚至唯一的矫正之道似乎就在于行政治理发挥积极的作用。这种思路首先将产业发展的治理思路局限在市场治理与行政治理的博弈,从而导致政府与市场之争主宰了经济学争论;其次漠视了社群机制的作用;再次未能将研究的重点放在行政治理与市场治理、社群治理的协同之上,而是将国家、市场与社会的关系视为零和博弈。

对行政治理的积极作用情有独钟,这在斯蒂格里茨那里十分显著,而在发展经济学和发展型政府理论的早期文献中更是突出。发展经济学的早期文献,尤其是大推进理论(Rosenstein-Rodan,1943),强调政府必须通过一定规模的投资有力地干预市场。发展型政府的早期文献(Johnson, 1982; Amsden, 1989; Wade, 1990/2000)秉承发展政治学和发展社会学中新国家主义的视角,强调一个扮演领航员角色的政府在推进社会经济发展中具有独立的、积极的、不可或缺的作用。发展经济学中的积极政府干预主义(Myrdal, 1956; Rosenstein-Rodan,1977)和发展政治学与社会学中的新国家主义(Weiss and Hobson, 1995),都将产业政策的治理局限在行政治理和市场治理的二元选择,并将政府驾驭市场的角色突出出来。

然而,行政治理的主导并不一定是协调失灵的首要可行解决之道,更谈不上唯一的解决之道。针对东亚奇迹的新国家主义解释,松山公纪指出,关于协调失灵和市场失灵的正统经济学分析,往往过于强调行政机制发挥矫正作用上的有效性。但无论是市场主体还是政府主体,都会面临信息不确定问题,都无法确定最大的生产可能性边界。如果由单一的政府行动者实施垄断性的协调,而不注重多样化协调机制的发育,那么形成更具有效率的协调机制的机会就会大大降低(Matsuyama, 1996)。更广泛地说,政府行动常常会导致帕累托较劣的均衡,从而出现政府失灵,而政府失灵也是协调失灵中重要的一类(Bowles,2003: 41)。

实际上,国家主导型的发展政策取向早在1980年代就在发展经济学界引发反弹(Lal, 1983/1997/2002)。自1980年代以来,发展经济学经历了范式革命,从积极政府干预主义的立场大幅度后退,转而深入探索市场机制的完善对于经济发展的重要作用以及政府在完善市场机制上应该扮演的重要角色(Dorn, Hanke and Wlaters, 1998)。但在本文看来,对发展经济学中国家主义传统的既有的反思,迄今为止依然没有到位。在这里,特别值得强调的是,除了诉诸行政治理之外,让社群治理发挥积极作用是协调失灵的另一个矫正之道。社群机制在既有文献中有所提及,但始终没有被整合到一个统一的分析框架之中。

世界银行报告《东亚奇迹》最早认识到社群机制在产业政策施为中的作用,尽管“社群机制”这个概念在这部报告发表时尚未流行于在经济学文献之中,而且这一点在当时国家与市场二元对立的语境中也未受到应有的重视。《东亚奇迹》明确指出,发展型政府理论的缺陷在于过于强调国家自主性,即过分夸大了东亚政府中经济管治官僚机构(如日本通产省、韩国经济企画院、台湾经建会)对资源配置的引导作用,而忽视了政府与民间部门之间的各种中介机构,比如协商理事会。在这些中介机构之中,政府官员与民间代表通过协助信息交换的制度化,推动了信息的有效配置,从而有助于民间企业打破囚徒困境局面,有效解决了协调失灵的问题(World Bank, 1997 : 13)。

对于社群机制在产业政策施为中的重要性,以青木昌彦领衔的一批经济学家给出了进一步的阐发,提出了超越新自由主义和新国家主义的市场增进论。在他们看来,矫正产业发展与升级中协调失灵的关键在于民间组织的试错,而政府可能的作用是对民间部门的协调努力予以补充和扶持,而不是取代民间部门。矫正协调失灵并不是政府独有的职责,而政府更有效履行这一职责的方式是协助民间协调的制度化(Aoki, Murdock, and Okuno-Fujiwara, 1996: 8-9)。

因此,在青木昌彦等学者看来,发展型政府理论对于东亚奇迹中政府在促进经济发展发挥了积极作用的事实认定并没有问题,问题在于其强调政府统领并驾驭市场的新国家主义的解释存在着问题,而这也是发展经济学中积极政府干预主义传统的问题所在。对青木昌彦等来说,“在解决协调失灵上,市场之外的各种民间制度与组织也演化发展出来,包括企业组织、贸易协会、金融中介、劳工和农民组织以及商业协会等。东亚地区政府的首要职能,更多地在于促进这些制度与组织的发展并与其互动,而不是直接干预资源配置”(Aoki, Kim and Okuno-Fujiwara, 1996: xvii)。

社群治理对于经济生活的重要性,这并非一个现代的现象,其发挥作用的领域也不限于产业政策。社群治理是人类社会最早发育出来的一种协调机制,但在行政机制和市场机制高度发达的地方,社群机制的相对重要性降低了。长期以来,社群机制对于经济活动协调的重要性在经济学界遭到忽视,但在经济社会学界,嵌入性(Granovetter, 1985)、网络治理(Smith-Doerr and Powell, 2005)、社会组织(Granovetter, 2005)等主题下得到了较为深入的发掘。自1990年代以来,随着新制度经济学和行为经济学的发展,社群机制重新受到经济学界的重视。有研究发现,早在中世纪,基尔特通过建立产品的标准、规制交易程序、动员集体行动等活动,有效地促进了商业的繁荣(Greif, Milgrom, and Weingast, 1994)。在社群治理发达的地方,可信承诺不成问题,违约行为的发生率较低,集体行动更容易达成,市场机制也能促进经济发展上更有效地发挥作用(Aoki and Hayami, 2000)。

当然,同市场治理和行政治理一样,社群治理也有两面性。当处在一个更具有竞争性的市场(例如国际市场)环境之中,规模有限的社群治理可以有效地抑制盲目竞争,促进合作,提升国内产业的整体发展水平。但是,社群治理具有产业卡特尔化的倾向,有抑制竞争的一面,而且这一面有可能随着社群规模的增大而对产业乃至更大的经济发展呈现出更大的负面作用。因此,如何规制经济活动的卡特尔化,如何让企业间的联盟或网络发挥积极的行动协调而不是消极的抑制竞争作用,不同国家在不同时期针对不同的产业是有所不同的。大体来说,美国政府对于卡特尔化的规制较为严厉(Hollingsworth, 1991),而在欧洲和日本情况则有所不同(Granovetter, 1998: 91-93),这或许欧洲和日本的国内市场规模较小的缘故。

由此可见,不仅市场治理是由国家提供行政机制加以规制的,社群治理的运行也嵌入在行政治理的运作之中,而市场、社会与国家的相互嵌入性,正是经济社会学的最重要命题之一。

三、两种产业政策模式:市场机制、行政机制与社群机制的嵌入性

无论是在发达国家还是在发展中国家,产业政策普遍存在,争论其必要性已不再必要,真正的问题是,通过何种制度建设,建立何种激励机制,运用何种治理模式,政府才能更好地为产业发展提供有效的服务。这正如罗德里克一篇论文的标题所说,“产业政策:不要问为什么,要问如何去做”(Rodrik, 2008)。这其中,最为重要的问题在于行政机制如何与市场机制和社群机制协同作用、相得益彰。行政机制与市场机制、社群机制相互嵌入性的不同组合,导致产业政策施政出现多样性;或者说,发展主义在不同的地方以及不同的历史时期呈现出多样性。

(一)产业政策的多样性:认知与实践模式

对于如何去做的问题,罗德里克通过区分两种产业政策的认知和实践模式给出了答案:战略选择模式和政策过程模式。在战略选择模式中,施政目标是选择战略性产业,占领经济制高点;施政焦点是对战略选择的社会经济后果进行分析;施政手段包括庇古税、税务优惠、政府补贴或保护主义措施(关税与非关税保护)等。在政策过程模式中,施政目标是政府与企业进行战略合作,发现产业发展的机会和成本,并致力于产业组织形态和产业结构的优化;施政焦点是设计正确的政策过程和治理模式;施政手段包括协商、沟通、咨询、学习(Rodrik, 2004)。

在罗德里克看来,新国家主义文献对东亚奇迹的解释并不充分,乃至政府积极干预主义对产业政策的弘扬也有所偏颇,要害就在于过于强调“挑选赢家”的战略选择型产业政策模式而忽视了政策过程型产业政策模式的重要意义。就中国学界爆发的产业政策之争而言,笔者沿袭罗德里克的思路,多次强调争论焦点不应在于产业政策或有为政府是否必要,而在于有为政府如何施为。

事实上,罗德里克的两分法,在卷帙浩繁的产业政策文献,早有端倪。在日本的政府文书和学术文献,产业政策常被分为两类:一类是所谓“结构化产业政策”,其特征是政府通过公共资源的倾斜性配置,对产业结构的变动产生影响,其中包括对某些产业的升级所产生的影响;另一类是所谓“合理化产业政策”,其特征是政府通过促进企业间的沟通协商合作,推进制度与组织的合理化,其中包括提升产业共享型和产业专属型公共物品提供水平(宋磊,2016)。

在国际学术文献中,产业政策常被分成选择性与功能性两类。这一划分最早是在一篇有关技术政策的文献提出来的(Lall and Teubal, 1998),后来在产业政策的文献中也得到广泛使用(Bianchi and Labory, 2006; Pelkmans, 2006; Lall, 2013)。实际上,产业政策与技术政策无论在现实世界中还是理论分析也常常交织在一起(Lall, 1996)。

选择性产业政策(selective industrial policy)旨在促进特定的行业甚至特定的企业取得快速发展,这些特定的企业常被称为“国家冠军”(national champions)(Falck,Gollier, and Woessmann, 2011)。选择性产业政策又被称为“纵向产业政策”(vertical industrial policy),或部门性/专属性产业政策(sectoral/specific industrial policy)(Pelkmans, 2006: 48)。选择性产业政策的要害在于政府高瞻远瞩,挑选出对于所在国家或地区的发展具有战略意义的产业,通过多重激励与管制措施,对特定产业予以扶持,俗称“挑选赢家”。

功能性产业政策(functional industrial policy)旨在通过促进市场主体之间的协调来改善市场的运行,在很多情况下并非面向特定的行业(更不会针对特定的企业),而是具有一定的跨行业特征,因此又被称为“横向产业政策”(Bianchi and Labory, 2006)。横向产业产业政策的涵盖面较广,举凡不以特定行业或企业为目标定位的产业政策都可纳入到这一范畴之中(Cowling, Oughton and Sugden, 2000)。

很多学者认为,功能性/横向产业政策是市场友好型的、甚至具有市场强化性的性质。既有文献相对忽略的是,功能性/横向产业政策其实也是社群友好型的,甚至具有激活社会之效。

无论在学术上如何界定其特征,功能性/横向产业政策在欧洲等发达经济体中也被视为新型产业政策而受到各国政府以及政府间国际组织的重视,而选择性/部门性/专属性/纵向产业政策则被视为“旧式产业政策”而被列入需要加以大力改革的对象(Bianchi and Labory, 2006)。

尤其是欧盟,自1990年代起,就在多份政府文件中提出大力拓展横向产业政策以取代纵向产业政策的主张,这一主张基本上包括四个方面:(1)促进投资的公开透明,包括在研发、孵化、联盟构建、质量提升、清洁技术、职业培训等方面的投资,从而向产业界发送积极的信号;(2)发展产业合作;(3)确保公平竞争;(4)改善公共机构的行动(Pelkmans, 2006: 63-65)。

当然,支持选择性产业政策的学界声音也不绝于耳,发展型政府理论早期的领军人物之一安士敦(Amsden, 1989)早就认定,(选择性)产业政策的奥妙就在于政府有意“把价格搞错”,从而打破市场失灵给产业转型带来的瓶颈。后来有学者认为单纯依赖于有效市场的运作或基于传统市场失灵理论的有限政府干预主义,会把一个国家(或地区)的产业结构局限在既有的比较优势框框之中,唯有通过积极的政府干预才能实现企业能力和产业竞争力提升的突破(Perez and Primi 2009)。在这派学者看来,政府唯有有意识地创造小型市场失灵才能防止或阻止更大的市场失灵(Hart 2004)。“有意识地创造市场失灵”成为产业政策的核心(Naude,2010)。

(二)配置主义vs.协调主义

整合既有的文献,我们提出一个产业政策的概念框架(参见表1),在此基础上对发展主义的多样性进行分析。在这一框架中,产业政策可以分为两个理想类型:一是配置主义(allocationism),二是协调主义(coordinationism)。

配置主义的政策取向旨在促进产业结构的调整和升级,施政重心放在战略性产业以及重点企业的选择,目标定位具有纵向性,政策工具包括政府补贴以及各种价格优惠的要素,其共同特征是有意“把价格搞错”(Amsden, 1989),一方面将公共资源倾斜性地配置到选定的产业或企业之中,另一方面引导民间资源向政府所指引的方向流动。

尽管具有政府主导的特征,但在配置主义产业政策中,市场治理和社群治理也有发挥作用的空间,而且空间并不小。产业发展中的多数经济决策和行动本身依然是由市场机制所引导,而社群机制的作用在于协调产业间、企业间的利益冲突,以图减弱再分配给全社会所带来的不利影响。

表1:两种产业政策的特征和治理模式

协调主义的政策取向旨在推动产业发展过程中诸多利益相关者之间的协调,施政重心放在合理化-功能性产业行为的拓展,目标定位具有横向性。在协调主义产业政策之中,政府补贴不再是主要的政策工具,有限的公共资源投入到扶持正外部性拓展和负外部性抑制的各种经济活动之中,以协调冲突、促进沟通并提升公共服务的提供水平。

协调主义的理念和实践重心在于促进协作型经济活动,而不是单个企业的经济活动。在经济学中,新古典主义把企业与个体等同齐观,新制度主义把企业视为一种等级(行政)治理模式,区别于基于资源交易的市场治理,而契约主义的企业理论打开了企业的黑箱,探究企业内部以各种合同关系为基础的治理模式。协调主义固然也探究大型企业内部不同单元之间的关系,但探究的重点在于企业间关联和跨企业制度建构(Cooke and Morgan, 1998)。

因此,配置主义注重资源配置,而协调主义注重所谓的“中介逻辑”(intermediary logics),包括企业的集聚和合作性网络、中介组织以及企业支持性组织,例如服务导向的商业协会、服务中心和发展中介等。这些正式与非正式组织的功能在于推动并协调企业之间以及企业与地方经济中介组织的合作型活动,推动企业上下游之间的关联,促进知识和信息的交流,采取集体行动解决共同面对的问题,分享共性资源、开展研发合作、共同推进市场营销和其他商务活动。

值得注意的是,在美国和欧洲,这些协调主义产业政策的实施多由州政府或地方政府施为,因此出现了发展主义地方化的趋势(Sepulveda and Amin, 2006)。企业、社会中介组织和地方政府性发展服务机构之间为推动经济发展所形成的合作型制度和组织,曾被区域经济学家概括为“发展型联盟”(developmental coalitions)(Keating, 1998)。将这个概念引入到发展主义的研究之中,可以有效地凸显社群机制在协调主义产业政策中的突出作用。

(三)市场治理的行政嵌入性和社群治理的行政嵌入性

协调主义产业政策建立在社群治理的基础之上,但是市场机制和行政机制也同样发挥着重要的作用。产业发展的机会和成本都是企业发现并加以明确的,这本身属于市场行为,而社群治理的作用在于突破由于协调失灵所引致的瓶颈。社群机制主要通过企业间联盟或网络、行业协会、多行业协议会等中介性机构对多市场主体之间的协调失灵加以治理,而行政机制的作用在于辅助民间自发的中介性组织,推动其合法化和制度化,尤其是在跨行业的情景之中。嵌入于行政机制的社群治理有助于产业共享型和专属型公共物品有效提供,其中包括制度和组织形态的合理化。

在很多情况下,市场治理、行政治理和社群治理无法单独发挥作用,而是以相互渗透、相互嵌入的方式治理协调失灵。市场嵌入于国家和市场嵌入于社会,这是波兰尼传统的主线,也是新经济社会学的研究主题。

实际上,不仅市场机制的正常运行离不开良好的行政治理,社群治理发挥作用也依赖于行政治理的有效保障。政治经济学家艾莉诺·奥斯特罗姆以有关社群自我治理的研究获得诺贝尔经济学奖,其重大发现之一是社群治理有效运行的制度条件之一是政府的认可,否则就会难免脆弱性(Ostrom, 1990: 101 andcha. 5)。

本文提出的新命题,即社群治理的行政嵌入性,超越了奥斯特罗姆的发现。在社群治理有效运行的制度条件之中,合法性的保障仅仅是消极的条件,更积极的条件在于政府能否扮演能促型(Gilbert and Gilbert,1989)或者助推的作用(Thaler and Sunstein, 2008)。

在协同治理的模式中,关键的议题不是政府干预的规模而是方式,并非国家与市场的边界而是有效互动的框架。在新古典主义与新国家主义的对决中,国家与市场之间的选择成为唯一的焦点,但协调主义将重点放在处在国家与市场之间的中介性协会的增权之上。这些中介性协会既包括企业联盟、商会、贸易协会,也包括工会和公民协会(Cooke and Morgan,1998: 22; Amin and Thrift, 1995; Amin and Thomas, 1996)。

在协调主义模式中,政府所扮演的发展型角色是为企业、中介性组织和公立机构通过自组织的过程推进互动式学习、知识积累和能力建设创造条件,这种条件既可以是正式的框架,也可以是非正式规范、互信和互惠(Cooke and Morgan, 1998:23)。某些协会主义或协会民主的文献把恰当政府角色定位于保持与民间组织的距离,从而让民间组织拥有自组织的空间(Hirst, 1993)。但是,这种社会中心论的观点忽视了政府所能扮演的战略性作用,而与之相对的国家中心论观点强调政府应该也能够在推进社会整合、促进协调方面承担起全面的责任(Cooke and Morgan, 1998: 23; Amin 1996)。

很多产业政策文献发现,在成功的案例中,政府(尤其是地方政府)所扮演的主要角色是通过促进企业网络或联盟的能力建设,由此各类市场主体可以为共同的有益目标展开合作(Morgan and Nauwelaers, 1999:14)。这其中,决策过程中的包容性和以对话为取向的政策导向,是协调主义产业政策成功的钥匙(Amin, 1999; Boekema et al., 2000; Morgan, 1997)。反过来,民间社群组织也必须具有多元性、包容性、反应性、非等级性,并能积极地表达当地企业的需要和需求,统筹资源,以直接或间接的方式为社群成员提供“俱乐部物品”,并且创造条件促进集体学习(Brusco, 1982; Brusco and Righi,1989; Best, 1990; Helmsing, 2001)。

对于企业来说,持续不断的学习是其能力提升的关键,但学习的组织化或制度化并非完全由企业自主的市场行动所能促成。演化经济学的研究显示,组织–制度化学习(institutional learning)需要公共与民间利益相关者迈过一个最低协调门槛,从而创造一个集体性的环境,使得其中的企业不断地采取能力提升的行动;与之相对的是管控分歧,使之不会冲破最高不满屋顶,演变成危机 (Sepulveda and Amin, 2006: 325-326)。无论是迈过最低协调门槛,还是防止分歧爆棚,都需要社群机制发挥有效的作用。因此,由商业协会或企业家联盟所组成的民间社群组织成为产业政策的主体,在某些特定的条件下它们有可能独立发挥作用,但更有可能是在与当地政府建立合作伙伴关系的情况下行使强有力的协调职能。

四、协同治理与发展型政府的转型:增强市场、激活社会

让我们回到发展型政府与产业政策之争。在世界各国各地,在不同的历史时期,以产业政策为核心的发展主义无所不在,既有成功的经验,也有失败的教训。对政府主导型发展模式进行国际比较研究,既是现实之需,也是学术之要。发展主义成功与否,并不在于国家、市场、社会边界的移动,而在于行政机制、市场机制和社群机制相互补充、相得益彰的制度建设和政策选择。进而,由于国家-市场-社会的关系具有多种组合和融合模式,发展主义的制度结构和施政选择具有多样性。

产业政策必要性的根源在于产业发展过程中市场主体在诸多市场行动上出现协调失灵,而行政治理和社群治理是矫正协调失灵的两种路径。从政府的视角来看,产业政策的施为可分为两种模式:配置主义和协调主义。配置主义注重资源配置,而协调主义注重中介服务。在配置主义产业政策模式中,政府通过行政机制发挥主导性的作用来矫正市场行动之间的协调失灵,在协调主义产业政策模式中政府发挥能促性或助推性的作用,通过合理化和制度化的方式,扶助社群机制发挥主导性的作用来矫正市场行动之间的协调失灵。在配置主义中,产业政策多为选择性的、纵向的;而在协调主义中,产业政策多为功能性的、横向的。

要将产业政策之争引向深入,有必要在比较发展研究的大视野中将“发展主义多样性”当作新的学问加以精研,既非停留在政府与市场、国家与社会之间选边站的意识形态争论,亦非停留在缺乏理论指导而对产业政策实施与效果所进行的朴素经验调查。“发展主义多样性”这门学问的发展,必须贯通国家、市场、社会的学问,打破经济学、政治学和社会学既有的门户之见,促进协同治理学术研究的大发展。

国家与市场之间的协同,国家与社会之间的协同,市场与社会之间的协同,在既有的新国家主义产业政策文献中常常遭到忽视。新国家主义将政府视为市场和社会的驾驭者,但却大大忽略了一个基本事实,即产业发展过程中普遍出现的协调失灵,可以通过市场治理和社群治理的有效运作加以一定的矫正。同时,新国家主义的另一个忽略在于,行政治理能够发挥积极有效作用的前提在于能否增强市场、激化社会,而以政府为媒介的社团型组织和制度可以在其中发挥重要作用。发展主义多样性的新学问显示,发展主义的成功之道在于政府转型,即奉行积极干预主义的有为政府如何走向市场强化型政府(the market-augmenting government)和社会增强型政府(the society enhancing government)。

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(本文发表于《学习与探索》2017年第10期,总第267期,第1-10页。由于版面限制,此文发表时参考文献有所删节)

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