中国经济奇迹与经济政策 
2018-09-23 15:43:18
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 来源:比较

作者:张文魁

宏观政策及格的背后

是结构性改革政策的支持

对中国的经济政策体系做了大致了解之后, 一个自然而然的问题就是: 中国经济过去三十多年的良好表现, 是得益于中国良好的经济政策吗?

应该说, 这并不是一个是或否的选择题。从中国多种多样的政策方式、复杂的政策内容、不够清晰的决策机制和实施机制来看,似乎不宜对中国的经济政策作过高评价; 但是, 从一些关键性的政策来看, 中国经济政策还算务实、对路, 没有出现大的错误。

首先是宏观政策总体而言不算糟糕。在改革开放以来的三十多年里, 中国总量政策在大多数时间里偏于宽松, 但也并没有像其他一些发展中国家那样长期采取大扩张的政策。从历史上看, 即使在计划经济年代, 中国在吃饭与建设、消费与投资、农业与工业、轻工业与重工业的关系上, 还是积累了许多经验教训, 这对于市场经济以来的中国经济也大为受用。中国自改革开放以来的确经历了几次货币大扩张、通货大膨胀时期, 但经过努力都得到了较好控制。过去三十多年, 中国的物价总水平有了很大上升, 但相对于经济总量的膨胀和居民收入的增长情况看, 这样的上升水平至今为止还在可以承受的范围之内。在近十余年里, 房产价格上升很快, 这与货币膨胀当然有很大关系, 但也与城市规划和土地控制有关。中国的财政状况总体来说是健康的, 财政赤字和政府债务尽管近几年有较明显上升, 特别是一些地方政府面临财政困难、负债压力较大, 但以政府拥有的资源来看, 是可以应付的。总的来说, 即使我国宏观政策的独立性并不强, 政府受到的制约并不大, 但政府还是选择了较为负责任的态度。

但是, 必须要看到一点, 稳健宏观政策的功劳很大程度并不在于宏观政策本身, 而在于改革政策促进了微观活力的上升和产业竞争力的提高。现在越来越多的理论和经验证据表明, 国民经济如果有了坚实的微观层面的活力和竞争力作支撑, 就可以在很大程度上缓解宏观政策的压力。中国恰恰是这样。改革开放以来, 中国最核心的政策, 就是从计划经济转向市场经济的体制改革政策, 以及与之相关的开放政策, 两者为中国经济奇迹立下了首功。无论是农村的包产到户政策和农民脱离农村的人员流动政策, 还是国企承包租赁以及改制政策、乡镇企业和私营企业发展政策、引进外资政策、价格自由化政策, 以及各种放松管制政策, 都使中国崛起了一个生产率日益提高、国际竞争力不断上升的企业群体, 这才是事情的关键一面。除了市场化改革政策之外, 中国也在许多领域实行了技术性的结构性改革政策, 包括2013 年之后的降低企业注册资本的门槛、改进商业注册手续、简化税制等, 都产生了良好效果。

最近几年, 随着中国经济潜在增速下滑, 加上全球经济难以从2008 年金融危机中全面恢复增长态势, 我国比以前采取了激进得多的扩张性宏观政策。政策制定者已经认识到这个问题并意识到问题的严重性, 但每当想恢复中性的宏观政策时, 就会出现经济增速下滑的现象, 逼迫宏观政策再次宽松。这种现象, 恰恰反映了体制改革已经滞后和落伍。可以想象, 如果一揽子结构性改革不到位, 特别是国企、金融体制改革不到位, 宏观政策想恢复中性就比较困难。

监管政策、基础设施

和公用事业政策的经验教训

我国的监管性政策存在很多教训。在计划经济体制下, 微观主体基本上是国企, 政府主管部门管住了国企的一切, 包括生产品种、产量、价格, 也包括安全、环保和其他方面的合规性, 所以只要强化主管部门的作用, 一切都可以搞定。但在市场经济下, 市场主体已经发生极大变化, 非国企占了绝大部分, 时代也大不相同了, 老百姓对质量、安全、环保和生态等方面的要求越来越高, 如果还不能改变旧的监管思维, 就会出现监管脱节的现象。

中国的基础设施和公用事业政策总体来说取得了较好的效果,尽管也存在融资不太规范、债务不太透明且风险得不到准确评估的情况。中国在改革开放以来, 对基础设施和公用事业的发展采取了政府大力投入、行业有限开放、积极稳妥实行商业化的政策, 而且政策尺度比较务实、灵活, 所以中国的交通、通信、电力等行业都发生了天翻地覆的变化, 对支持经济发展和改善老百姓的生活都做出了巨大贡献。

政策改进的方向

中国尽管取得了很多政策经验, 但仍然面临改进政策的巨大任务。如果没有市场化改革这个最大的政策, 很难想象中国会取得“文化大革命” 之后的增长奇迹。中国的市场化改革至今为止并没有完成, 而且一些领域的市场化仍然存在逆转的可能性。因此, 能否进一步坚持和强化市场化改革, 应该是未来政策的焦点。

中国的经济政策具有多层级、多部门介入这样一个突出特征。这一方面有利于让竞争发挥重大作用, 另一方面也使政企关系存在很大的“政策运作” 空间, 使市场环境的公平性受到很大扭曲, 从而导致“哈伯格三角形” (Harberger, 1964) 的出现, 使经济活动偏离帕累托改进的路线。

中国的经济政策有务实、灵活的一面, 不像西方成熟市场经济国家那么教条、死板。但是, 个人色彩和长官意志仍然大量存在,这虽然有利于发挥领导者的能力和魄力, 鼓励领导者有所作为, 但也容易导致资源浪费、资源错配和政策反复, 也容易导致设租寻租和贪污腐败。一些重要的研究表明(Cooter, 1997), 这种依赖强势和贤明领导的模式最终会走向反面, 使经济发展的进程中断。

更重要的是, 中国经济政策的覆盖范围还是太广泛了。正如前面分析过的那样, 不是复杂的政策体系, 而是市场化、全球化取向的结构性改革, 造就了中国的经济奇迹。从现实情况来看, 很多曾经被认为是需要政府调节、政府管理的经济活动, 完全可以由市场机制发挥作用, 而且效果会比政府管理得更好, 包括许多曾经认为是公共物品的事项, 私营部门和市场机制也可以提供。

从未来的要求来看, 中国必须大力简化经济政策体系, 除了必要的稳健的宏观管理政策之外, 应该让力度更大的结构性改革政策唱主角, 而复杂烦琐的行业性政策的大多数必须退出历史舞台, 基础设施和公用事业政策必须更加规范透明, 许多赶不上时代步伐的监管性政策应该及时更新, 以使监管更加简便、透明、公平、有效,同时要使经济政策在更大程度上纳入法治化、程序化轨道。如果能做到这些, 中国经济发展的潜力必将得到进一步释放。

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