来源：比较

作者：张文魁

宏观政策及格的背后

是结构性改革政策的支持

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对中国的经济政策体系做了大致了解之后, 一个自然而然的问题就是: 中国经济过去三十多年的良好表现, 是得益于中国良好的经济政策吗?

应该说, 这并不是一个是或否的选择题。从中国多种多样的政策方式、复杂的政策内容、不够清晰的决策机制和实施机制来看,似乎不宜对中国的经济政策作过高评价; 但是, 从一些关键性的政策来看, 中国经济政策还算务实、对路, 没有出现大的错误。

首先是宏观政策总体而言不算糟糕。在改革开放以来的三十多年里, 中国总量政策在大多数时间里偏于宽松, 但也并没有像其他一些发展中国家那样长期采取大扩张的政策。从历史上看, 即使在计划经济年代, 中国在吃饭与建设、消费与投资、农业与工业、轻工业与重工业的关系上, 还是积累了许多经验教训, 这对于市场经济以来的中国经济也大为受用。中国自改革开放以来的确经历了几次货币大扩张、通货大膨胀时期, 但经过努力都得到了较好控制。过去三十多年, 中国的物价总水平有了很大上升, 但相对于经济总量的膨胀和居民收入的增长情况看, 这样的上升水平至今为止还在可以承受的范围之内。在近十余年里, 房产价格上升很快, 这与货币膨胀当然有很大关系, 但也与城市规划和土地控制有关。中国的财政状况总体来说是健康的, 财政赤字和政府债务尽管近几年有较明显上升, 特别是一些地方政府面临财政困难、负债压力较大, 但以政府拥有的资源来看, 是可以应付的。总的来说, 即使我国宏观政策的独立性并不强, 政府受到的制约并不大, 但政府还是选择了较为负责任的态度。

但是, 必须要看到一点, 稳健宏观政策的功劳很大程度并不在于宏观政策本身, 而在于改革政策促进了微观活力的上升和产业竞争力的提高。现在越来越多的理论和经验证据表明, 国民经济如果有了坚实的微观层面的活力和竞争力作支撑, 就可以在很大程度上缓解宏观政策的压力。中国恰恰是这样。改革开放以来, 中国最核心的政策, 就是从计划经济转向市场经济的体制改革政策, 以及与之相关的开放政策, 两者为中国经济奇迹立下了首功。无论是农村的包产到户政策和农民脱离农村的人员流动政策, 还是国企承包租赁以及改制政策、乡镇企业和私营企业发展政策、引进外资政策、价格自由化政策, 以及各种放松管制政策, 都使中国崛起了一个生产率日益提高、国际竞争力不断上升的企业群体, 这才是事情的关键一面。除了市场化改革政策之外, 中国也在许多领域实行了技术性的结构性改革政策, 包括2013 年之后的降低企业注册资本的门槛、改进商业注册手续、简化税制等, 都产生了良好效果。

最近几年, 随着中国经济潜在增速下滑, 加上全球经济难以从2008 年金融危机中全面恢复增长态势, 我国比以前采取了激进得多的扩张性宏观政策。政策制定者已经认识到这个问题并意识到问题的严重性, 但每当想恢复中性的宏观政策时, 就会出现经济增速下滑的现象, 逼迫宏观政策再次宽松。这种现象, 恰恰反映了体制改革已经滞后和落伍。可以想象, 如果一揽子结构性改革不到位, 特别是国企、金融体制改革不到位, 宏观政策想恢复中性就比较困难。

监管政策、基础设施

和公用事业政策的经验教训

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我国的监管性政策存在很多教训。在计划经济体制下, 微观主体基本上是国企, 政府主管部门管住了国企的一切, 包括生产品种、产量、价格, 也包括安全、环保和其他方面的合规性, 所以只要强化主管部门的作用, 一切都可以搞定。但在市场经济下, 市场主体已经发生极大变化, 非国企占了绝大部分, 时代也大不相同了, 老百姓对质量、安全、环保和生态等方面的要求越来越高, 如果还不能改变旧的监管思维, 就会出现监管脱节的现象。

中国的基础设施和公用事业政策总体来说取得了较好的效果,尽管也存在融资不太规范、债务不太透明且风险得不到准确评估的情况。中国在改革开放以来, 对基础设施和公用事业的发展采取了政府大力投入、行业有限开放、积极稳妥实行商业化的政策, 而且政策尺度比较务实、灵活, 所以中国的交通、通信、电力等行业都发生了天翻地覆的变化, 对支持经济发展和改善老百姓的生活都做出了巨大贡献。

政策改进的方向

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中国尽管取得了很多政策经验, 但仍然面临改进政策的巨大任务。如果没有市场化改革这个最大的政策, 很难想象中国会取得“文化大革命” 之后的增长奇迹。中国的市场化改革至今为止并没有完成, 而且一些领域的市场化仍然存在逆转的可能性。因此, 能否进一步坚持和强化市场化改革, 应该是未来政策的焦点。

中国的经济政策具有多层级、多部门介入这样一个突出特征。这一方面有利于让竞争发挥重大作用, 另一方面也使政企关系存在很大的“政策运作” 空间, 使市场环境的公平性受到很大扭曲, 从而导致“哈伯格三角形” (Harberger, 1964) 的出现, 使经济活动偏离帕累托改进的路线。

中国的经济政策有务实、灵活的一面, 不像西方成熟市场经济国家那么教条、死板。但是, 个人色彩和长官意志仍然大量存在,这虽然有利于发挥领导者的能力和魄力, 鼓励领导者有所作为, 但也容易导致资源浪费、资源错配和政策反复, 也容易导致设租寻租和贪污腐败。一些重要的研究表明(Cooter, 1997), 这种依赖强势和贤明领导的模式最终会走向反面, 使经济发展的进程中断。

更重要的是, 中国经济政策的覆盖范围还是太广泛了。正如前面分析过的那样, 不是复杂的政策体系, 而是市场化、全球化取向的结构性改革, 造就了中国的经济奇迹。从现实情况来看, 很多曾经被认为是需要政府调节、政府管理的经济活动, 完全可以由市场机制发挥作用, 而且效果会比政府管理得更好, 包括许多曾经认为是公共物品的事项, 私营部门和市场机制也可以提供。

从未来的要求来看, 中国必须大力简化经济政策体系, 除了必要的稳健的宏观管理政策之外, 应该让力度更大的结构性改革政策唱主角, 而复杂烦琐的行业性政策的大多数必须退出历史舞台, 基础设施和公用事业政策必须更加规范透明, 许多赶不上时代步伐的监管性政策应该及时更新, 以使监管更加简便、透明、公平、有效,同时要使经济政策在更大程度上纳入法治化、程序化轨道。如果能做到这些, 中国经济发展的潜力必将得到进一步释放。