北大教授顾昕介入林毅夫张维迎产业政策之争:政府既是诸葛亮又是观世音吗?(上)
2016-10-05 09:37:57
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 作者:顾昕 

来源:经济学家圈

一、产业政策研究的那些事儿:杂七杂八的现实、不清不楚的理论

关于产业政策,既有杂七杂八的现实世界,也有不清不楚的学术理论。林张之争纷纷扰扰,但其中有一点是清楚的,那就是张维迎关于废除产业政策的主张,无论理据多么充分,都极有可能成为一厢情愿,极不可能变成现实,尤其是在中国。在这一点上,林毅夫以及发改委的一个说辞是正确的,即产业政策虽说问题多多,但世界各国的政府都在用。与此说辞相关的潜台词或明台词是:别人用得,为什么我不能用?

产业政策无所不在,主流经济学家不屑一顾

除非设有严格的宪政约束或面临严酷的财政困难,无论是在发达国家,还是在发展中世界,无论是作为发展的领头羊,还是发展的追赶者,也无论政治体制为何,政府治理水平如何,市场经济体中的政府都难抵产业政策的诱惑,这一点放之四海而皆准。可以说,政府通过产业政策实施发展战略,从而对市场运行尤其是产业发展加以干预,是一个普世性现象。不少学者认为产业政策是拉丁美洲现象、东亚现象、发展中国家现象或后发发展国家现象,均属视野狭窄之见。

产业政策不仅无所不在,而且还花样繁多。对于如何实施产业政策,政府手中握有十八般兵器(即公共管理学界所谓的“政府工具”),从财政补贴、税收优惠(包括关税保护)、信贷扶持,到政府购买、政府营销、政府圈地(设立开发区等)、政府生产,以及作为非关税壁垒的社会性规制(诸如食品安全、环境保护等)等,不一而足。

在现实世界中,西方主流经济学家对产业政策无所不在的现象即便不是视而不见,也基本上不屑一顾。芝加哥学派曾经的掌门人、诺贝尔经济学奖获得者贝克尔(Gary Becker)曾有名言:最好的产业政策就有没有产业政策。但是,关注发展问题的政治学家、经济学家以及历史学家则不然,他们将通过产业政策的实施驾驭市场以推进经济发展(尤其是产业升级)的政府命名为“发展型政府”(the developmental state),将发展型政府的理念、战略、制度、组织和政策的总和命名为“发展主义”(developmentalism),对政府主导型发展模式加以深入的研究。

西方主流经济学家不屑于产业政策,多少是有一些现实底气和学术自信的。在现实中,产业政策失败的案例,从古到今,从东到西,从南到北,真可谓是罄竹难书。当然,谨严的学者不会轻易否定产业政策成功的可能性。

但问题是,在学术上,要判定失败案例非常容易,可要证明成功案例中产业的发展的确是产业政策的功劳,却要大费周章。在论及主张产业政策对经济发展有所增益的学者时,罗宾逊之文有一句话,“综合历史证据来看,尽管还没有决定性的经济计量学结论,但这些学者关于产业政策产生了有利的因果关系的观点仍是正确的。”由此可见,要断言产业政策(自变量)对特定产业发展(应变量)有因果关系,可保留之处太多,一大堆内生性问题需要克服。克服内生性问题之难,经济学家都懂得。哪位经济学博士生或青椒若使用中国数据解决了这一难题,在国际顶级经济学期刊刊文就会易如反掌,再也不必因谋求教职或晋升职称而压力山大了。

更有甚者,要么引经据典,要么建模计量,新古典主义的经济学家在学术上总能论证,市场机制足以达成资源的有效配置,除非为了维护市场机制的有效运行,政府行动对于经济发展大多有弊无利。至于产业政策,多为画蛇添足,与产业发展甚或更为宏观的经济增长,没有正的相关性,遑论因果性。

在左翼学术话语体系之中,新古典主义的主流经济学家被认为主张市场万能论,被骂作“市场原教旨主义”。事实上,主流经济学家们并不傻,几乎无人主张市场万能,反而都承认市场存在失灵。可是,他们认为,一旦发现市场在什么地方失灵,就主张政府干预,并自觉不自觉地认定政府一定能弥补市场不足,矫正市场失灵,这种推理犯了方法论上的“功能主义谬论”。市场不灵,政府行动固然有机会也有可能应运而生,但凭什么断定政府一定就灵呢?显然,政府并非由一批观世音或诸葛亮组成。市场固然会失灵,但政府也会失灵。不止如此,政府失灵的概率貌似远比市场失灵的概率要高,而且政府失灵所造成的严重后果也貌似远比市场失灵更严重。就产业政策而言,尽管无法精确统计,但成功与失败案例数之比大致是三七开。断言产业政策注定会失败有失偏颇,但仅有三成胜算就主张拿纳税人的血汗钱进行豪赌,也貌似并非理智。

进而言之,即便有市场失灵,是不是一定或只能诉诸行政机制,也未可知。某类产业不要说有所发展,即便是早期受挫,甚至是失败,也对整个经济的发展具有正的外部性;既然中国女排都在小组赛中输球,产业政策一时间不灵是不足为惧的,基于失败案例加以否定是缺乏远见的表现。这是产业政策支持者的说辞。可是,产业政策质疑者却认为,外部性的存在,无论正负,都不一定成为政府干预的公章。依照科斯主义的思路,政府只要厘清权利、建立制度、降低人为的交易成本,市场机制自然能把稀缺的资源有效配置到能使社会产出最大化的领域,产业发展与升级也会水到渠成。这番道理,所有经济学家,无论是不是芝加哥学派、新古典主义或科斯大神的追随者,都耳熟能详,而北大国发院霍德明教授的博文对此有通俗的详述,非经济学家可以参看。

主流经济学家对产业政策不屑一顾的底气,还缘于发展经济学的发展历史。发展经济学在1950-1960年代取得的早期丰硕成就,可以说是产业政策推进工业化之论的最有力学术背书,大致可以打上“结构主义”的学术标签。可是,二三十年过去了,据称或宣称秉持结构主义理念的发展战略在非洲和拉丁美洲的现实世界中都铩羽而归。到了1980年代,发展经济学领域出现了新古典主义或新自由主义大转型,结构主义几乎遭到了灭顶之灾。发展经济学的大神赫尔希曼(Albert Otto Hirschman)后来成为西方学界公认的伟大知识分子,连瑞典人都为未能在其生前颁给他诺贝尔经济学奖而懊悔不已,但他公认的伟大成就早已不再是其经济发展理论,而是其在经济、社会和政治思想史领域的真知灼见。

发展型政府理论在发展政治学和发展社会学中异军突起

然而,新古典主义的见解,学术漏洞也不少。如罗宾逊所说,政府失灵总比市场失灵严重的说辞,似乎主要是出于意识形态的考虑,而非基于理论推导和实证检验。无论新古典主义经济学家的见解如何,不容否认的是,在人类历史的长河中,政府主导型发展不乏成功案例。早在十九世纪,原本贫困落后的俄罗斯帝国和普鲁士帝国通过实行“赶超战略”实现了早期工业化,一举跻身于世界强权,成为所谓“后发型工业化”或“后发型发展”的典范。在二十世纪中后期,东亚若干经济体,即日本和“亚洲四小龙”,成功地赶上了发达国家的经济发展水平,被世界银行称为“东亚奇迹”。与此同时,智利、以色列、爱尔兰、土耳其等国家,在经济发展上也取得了长足的进步。尤为重要的是,在二十世纪末和二十一世纪初,中国大陆取得了持续30多年的“超常经济增长”。在这些国家和地区的发展进程中,政府(或当年的朝廷)所实施的发展战略,尤其是推进某些产业发展的产业政策,貌似都扮演了极为耀眼的主导性角色。如何对此类现象给出理论解释,毫无疑问是社会科学的一大挑战。

面对现实的挑战,国际学术界,尤其是以政治学家或政治经济学家为主的比较发展研究学界,自1980年代起形成了一个名为“发展型政府”(thedevelopmental state,又译“发展型国家”)的理论思潮。首先,“发展型政府”概念的诞生缘于对日本、韩国和中国台湾的研究。所谓“发展型政府”,意指一种特定的政府行为、政策和制度的总和,这样的政府拥有一批具有强烈发展意愿的精英,他们超脱于社会力量或利益集团的左右,有能力自主地制定高瞻远瞩的发展战略,并最终将有限的资源动员起来通过产业政策的实施推动了所管辖地区的产业发展和经济成长。之后,在国际比较政治经济学界,一大批学者将有关的思路从东北亚拓展到其他地区和其他历史时期经济发展的研究,从而使发展型政府学派发展壮大。从此,“发展型政府”这一标签不再专属于东北亚经济体,而成为一种政府行为与制度模式的标签,可以适用于任何历史时期所有或多或少采用过政府主导型发展模式的国家与地区。从学术上看,发展型政府理论存在许多不清不楚的地方,我们在之后会一一详述,而在现实世界中,这一理论也踢到了亚洲金融危机爆发和日本经济长期停滞不前的铁板。

但吊诡的是,即便是在日本泡沫经济崩溃以及亚洲金融危机爆发的大背景下,“东亚奇迹”的光环暗淡下来,发展型政府理论也没有停止发展的脚步。关于发展型政府的研究案例,已经从东北亚扩展东南亚,并进一步扩展到法国、以色列、爱尔兰、俄罗斯、土耳其、印度、巴西及其他拉丁美洲国家、南非、毛里求斯、博茨瓦纳以及其他非洲国家等。这些研究志在勾画出一种不同于新古典主义的发展模式,并基于后发型工业化国家和地区的政府主导型发展经验来挑战主流经济学的共识。甚至有学者论证,在公认与政府主导型发展模式最不搭界的美国,其实也存在着“隐形发展型政府”。同时,在这个大背景下,在西方经济学教科书普遍不加提及的“美国历史主义学派”,也悄然重现学术界,而这一学派的核心观点是,在国际竞争中政府通过实施保护主义的政策来主导资源的配置才是美国经济在19世纪崛起的真正秘诀。通过保护主义来推进产业政策,在美国也有悠久的历史,而幼稚产业论的鼻祖就是美国开国元勋之一、首任财政部长亚历山大∙汉密尔顿。

“发展型政府”的论述在国际社会科学界,尤其是在比较发展学界和比较政治经济学界,激起了不小的反响,在政治学界和社会学家当中的追随者众多。但毫不奇怪,质疑、反对和挑战之声也不绝于耳。一种反对的声音主要来自受主流经济学影响的学者,因为“发展型政府”与主流经济学所概括的“新古典政府”模型不相吻合。“新古典政府”是一个只专注于为市场机制的正常运行提供必要基础设施建设的政府,其职能停留在市场制度建设、公共物品提供、外部性矫正等领域。由于发展型政府理论明确将新古典主义视为竞争对手,受主流经济学影响的学者自然大多对发展型政府理论持否定态度。另一种质疑和挑战的声音来自政治学家和社会学家。这些声音的音质和音色十分杂乱,但共同点都质疑发展型政府理论对政府的角色过于偏重甚至偏爱,而相对忽视了市场、社会乃至文化因素,以及这些因素与政府产生复杂互动而形成的各种各样的制度结构。对于这些质疑者来说,强调政府重要固然不错,但其重要作用是不是对社会经济发展产生了正面和积极的效果,还需要进一步研究。

面对各种反对、质疑和挑战的声浪,发展型政府理论也出现了各种各样的修正版,有些注重分析国家与市场、国家与社会关系的制度组合并进一步强调市场经济的多样性(或资本主义的多样性),有些则强调发展型政府运行的条件性或阶段性并进一步分析发展型政府在新历史条件(如经济全球化)和新制度条件下(如政治民主化)下的衰落、调适、创新和转型。

超越意识形态之争:将中国产业政策的研究纳入比较发展主义的框架

显然,发展型政府理论与中国经济发展模式转型的讨论有关,也显然与有关中国产业政策甚至更大的“中国模式”的争论有关。然而,令人感到意外的是,在有关中国产业政策以及中国模式的争论中,无论持何种立场的中国学者都极少提及甚至根本不提及“发展型政府理论”。尤其令人感到费解的是,产业政策的弘扬者极少提及这一理论,仿佛政府主导型发展模式是从天上掉落到神州大地,再进入这批学者的脑海之中。中国学者关于发展型政府的中文文章寥寥无几,大多由从事公共管理和公共政策研究的学者所撰写,散见在各种学术期刊上,基本上并未直接并有力地介入当今中国学界有关产业政策、“中国模式”或中国经济发展模式转型的争论,其影响力很少广及高校公共管理学院的教师之外,更不会成为网红。发展型政府理论竟然在有关中国发展的大争论中少露行踪,这从一个侧面反映出中国社会科学学界一向忽视、漠视甚至无视学术传承性的“潜规则”。

特别值得注意的是,在有关中国经济发展模式转型的大讨论中,林毅夫教授自2012年秋从世界银行卸任回国以来所倡导的“新结构主义发展经济学”(被其自己简称为“新结构经济学”),再次将政府在经济发展尤其是在推动产业升级与发展方面的作用,推上了中国公共政策议程的前沿。作为对发展经济学中旧结构主义学问和新自由主义潮流的超越,新结构经济学一方面坚持竞争性市场体制是人类社会资源配置的最优机制,另一方面认为政府应该超越新古典国家模型的限制,通过合理的产业政策积极推动产业升级、技术创新和经济结构的变迁,最终推动经济成长。作为立志于引发发展经济学之第三次浪潮的学术思想及其公共政策主张,新结构经济学自然引发了中国学界和舆论的关注。然而,再次令人感到困惑的是,尽管新结构经济学现有的内容大多只不过是发展型政府理论的经济学版,且发展型政府理论始终把产业政策视为政府主导型发展的核心政策工具,但无论是林教授本人、他的赞扬者还是批判者,都对发展型政府理论以及与此相关的产业政策学术文献甚少置喙。

二、东亚发展主义与发展型政府:产业政策的新国家主义理论

发展型政府理论一开始只是一种解释日本和东亚经济奇迹的学说,但后来其覆盖范围拓展,成为探索政府主导型发展的重要理论之一。这一理论潮流兴起于日本经济如日中天的1980年代。

1982年,美国学者查默斯∙约翰逊(Chalmers Johnson)出版了他潜心十年撰写的新著《通产省与日本奇迹:产业政策的成长(1925-1975)》,论证了日本政府通过产业政策的实施对日本奇迹的重大推进作用。约翰逊早年一向被视为中国问题专家,曾以有关中国农民民族主义的杰出研究而成名,并于1976年当选美国人文与科学学院院士。然而,《通产省与日本奇迹》这本书不仅使他本人从中国问题专家转型为日本问题专家,而且还一举在国际比较发展学界催生了“发展型政府学派”。

接着,在1989年和1990年,美国学者爱丽丝∙阿姆斯登(Alice Amsden)和英国学者罗伯特∙韦德(Robert Wade)先后出版了《亚洲新巨人:南韩与后发工业化》和《驾驭市场:经济理论与东亚工业化中政府的作用》这两本书,分别运用韩国和台湾的案例,论述了政府在市场机制之外构成经济发展助推力的重要性。《亚洲新巨人》和《驾驭市场》共获1992年美国政治科学学会政治经济学部最佳图书奖;《驾驭市场》一书还于2000年再版,呈现了学术影响力的持续性。阿姆斯登和韦德还获得过塔夫茨大学全球发展与环境研究院颁发的里昂惕夫经济学思想拓展奖。《通产省与日本奇迹》、《亚洲新巨人》和《驾驭市场》被学界普遍视为“发展型政府理论”的三大奠基作。

发展型政府具有“国家自主性”:独立于社会利益集团

综合上述三大奠基性文献,所谓“发展型政府”具有如下特征:1政府具有持续的发展意愿,或者说政府以发展主义作为施政纲领,即以促进经济增长和生产而不是收入分配和国民消费作为国家行动的基本目标;2政府具有很强的“国家自主性”(state autonomy),即与社会利益集团保持一定的距离,选贤与能,聘用有才能、有操守的专业人士组成经济官僚机构,独立自主地制定出具有前瞻性的发展战略;3合作式的政商关系,即政府与商界保持紧密的统合主义(或法团主义)合作关系,制定并实施经过精心选择的产业政策;4.国家与市场的相互依赖,即政府有能力、有渠道动员经济资源(例如信贷)并改变其配置方向,从而有效地落实产业政策。

在上述文献中,由高度专业化的技术官僚所组成的经济治理机构是发展型政府的大脑,他们以高瞻远瞩的眼光挑选出能够引领国家与地区经济发展的战略性产业,即所谓“挑选赢家”,并制定出相应的产业政策。这一类具有强烈发展主义取向、充当经济发展领航员角色的机构,或约翰逊所称的“导航组织”,在日本,主要就是通商产业省(Johnson, 1982);在韩国,主要是经济企划院;在台湾,主要是经济建设委员会(简称“经建会”)。

在政府主导型发展模式中,金融是发展型政府的神经,政府能够掌控甚至直接拥有重要的金融机构,从而可以通过优惠信贷作为产业政策的主要施政工具。当然,在很多情况下,政府也可以直接补贴相关产业,甚至是特定企业。信贷优惠和直接补贴是产业政策的两大工具,而产业政策的要旨就在于故意“把价格搞错”(getting the pricewrong),从而将有限的资源引导到能够促进整个经济体长远发展的战略性产业之中。这种价格扭曲之所以并没有像在其他国家那样导致资源浪费,原因在于政府同时对私人企业有所约束,即对那些享受优惠信贷或接受直接补贴的私人企业提出了严格的业绩要求,并实施严格的绩效管理,奖优罚劣。

在不少东亚经济体中,尤其是在日本和韩国,大公司成为发展型政府的延伸,发展型政府一般透过大公司来推进产业政策,大公司也是产业政策的受惠者。这些公司有些是与政府关系密切的民营企业,有些干脆就是国有企业。与此同时,无论政治体制中是否具有竞争性选举的因素,发展型政府所嵌入的政治体制往往都带有威权主义的色彩。尽管与裙带资本主义(crony capitalism)有些纠缠不清,但据称发展型政府的行动时常会超越裙带利益关系,也独立于利益集团,即具有较强的国家自主性。

发展型政府中的经济技术官僚宛若诸葛亮再世

在发展型政府理论的核心,是一种超韦伯式官僚和官僚机构的概念。马克斯∙韦伯(Max Weber)曾为官僚和官僚组织确立了如下的理想类型,即1管辖权限明确:由法律或法规加以规定,官僚们各司其职;2职位权威清晰:权威来自等级体系中的级别;3公私领域分开:为官僚组织履行职责与私人活动相分离;4依照规则办事:官僚履行职责有章可循;5听从上级指挥:服从是官僚组织中的美德;6资质审查严格:官僚从业具有一定的要求,而官僚们均训练有素,能力卓著;7获取固定薪酬:薪水和福利的发放规则与等级制度相适应;8享有崇高地位:官僚在公共部门享有终身就业,并且即便是一般级别的公务员都享有一定的社会地位,高于私营部门的一般雇员。在韦伯看来,官僚和官僚机构的理性化在西方社会得到了长足的发展,从而构成了西方现代化的动力之一;相反,在东方社会,官僚和官僚机构的理性化长期裹足不前,无论是在中国、印度,还是在日本和朝鲜,官僚们固然受到过最好的教育,但却都缺乏行政管理能力,缺乏理性化的政策制定和实施能力,而官僚机构以及整个官僚体系更多地受制于礼仪、伦理和意识形态。

在东亚发展主义研究者看来,韦伯基于普鲁士帝国的经验所总结的“官僚理性化”固然是一个开创性的学术概念,引领了比较政府研究的学术发展,但他本人对于东方社会官僚和官僚组织的认知却有极大的偏差。与韦伯的看法相对,很多东方社会研究者认为,官僚理性主义的传统在东亚地区源远流长。日本、韩国(朝鲜)和中国都有着悠久的文官政府传统,均采取了儒家的治国方略,整个官僚体系由能力卓越的文官以及各种与之相匹配的制度性基础设施组成。发展型政府在二战之后相继出现在东亚经济体之中,恰恰就是古老文官传统经现代科学理性化而走向现代化的产物。

在追溯日本发展型政府的起源时,约翰逊直接聚焦于从明治维新时期形成的经济官僚。在他的笔下,日本在19世纪末从德国引入了君主立宪政体,同时建立了接近于韦伯所描述的官僚体系,由此在德川幕府时期享有崇高社会地位的武士阶层转变为现代政府的文官。无论是在二战前还是在二战后,官僚体系对日本行使着真正的管理。当战后盟军的占领基本上瓦解了财阀的政治力量之后,官僚对政治经济的掌控更是到了无以复加的程度。正是在这样的历史背景下,由全亚洲最好的、在世界上也属于一流的大学培育出来日本经济官僚们,才能抵御被利益集团俘获的诱惑而免于大范围的腐败,并超越局部和短期利益考量的影响,以高瞻远瞩的眼光制定并实施国家发展战略。这支“精英官僚队伍”的职责,约翰逊写道:“首先是识别和选择需要发展的产业(产业结构政策);第二是识别和选择促使选定产业迅速发展的最佳方案(产业合理化政策);第三是在指定的战略部门中监督竞争,以确保他们在经济上的正常运行和效率”。

很显然,在发展型政府理论家那里,东亚成功经济体的官僚机构已经超越了韦伯的官僚体系理想类型,其中的“精英官僚队伍”在经济发展战略制定方面不仅近乎于全知全能,而且还近乎于至真至善。他们简直就是诸葛亮再世,只不过并非出自山野草庐,而是毕业于世界级的高等学府。他们虽人数众多,但都能精诚团结,鞠躬尽瘁,死而后已,以团队的力量投身于经济的发展和民族的复兴。

发展型政府理论出现的学术背景,是所谓“新国家主义”(neo-statism)在发展社会学、发展政治学和比较政治经济学领域中的兴起。与一味认定政府干预是解决一切问题之灵丹妙药的旧国家主义有所不同,新国家主义强调,在对社会经济发展提供解释的过程中,相对独立于市场和社会的政府(或国家)应该被视为一种自变量,而不应被视为由市场或社会力量所支配的一种中间变量。换言之,国家具有自主性,可以超越社会利益而自主地形成国家发展目标和战略。

新国家主义主宰发展政治学和发展社会学

因此,新国家主义者提出要超越社会科学中早已盛行的“社会中心论”(society-centeredtheories),即超越把国家视为统治阶级利益代言人的马克思主义或多元利益群体代言人的自由民主主义,代之以“国家中心论”(state-centeredapproaches),即基于国家自主性来探究各种社会经济变迁的奥妙。在新国家主义的分析框架中,国家行动者自主确定的目标和自主采取的行动,构成解释各种社会经济发展的自变量。新国家主义学派的兴起,以1985年出版的一部论文集《把国家找回来》作为标志,而后来在国际学刊上,“把什么什么找回来”成为一种极为流行的学术论文标题。

发展型政府理论正是“新国家主义”或“国家中心论”的一种具体实践。1987年,在比较发展学界和比较政治经济学界享有盛誉的“康奈尔政治经济学研究丛书”出版了一部题为《新亚工业主义的政治经济学》论文集,聚集了新国家主义学派的重量级学者,包括该学派领军人物之一、著名经济社会学家和政治社会学家、加利福尼亚大学柏克莱分校教授彼得∙埃文斯(PeterEvans)以及发展型政府理论的开山者约翰逊,来“探讨政府在经济发展中的作用, 为东亚经济发展寻找更合适的解释”。

发展型政府理论的发展初衷仅局限于对东亚发展提出另一种有别于经济学主流的解释,其案例来自日本、韩国和台湾。后来,自然也有学者将新加坡政府当作发展型政府的一个典例进行研究。与此相反,由于香港长期以来一直被视为自由放任主义的典范,其政府貌似并没有明确的产业政策,香港的发展经验一向被视为发展型政府理论解释的例外。因此,发展型政府理论在发展初期,仅仅是一种研究区域政治经济问题的分析思路,还没有上升到理论的层次。约翰逊明确地将发展型政府称为“日本模式”,并提出,这种政府“计划引导型”的资本主义发展模式完全不同于中央命令型计划经济,也有别于市场主导型的经典性资本主义发展模式,即美国模式。后来,约翰逊把日本和德国的发展模式合为一体,称之为“明治-俾斯麦发展模式”,其核心就是发展型政府。

新国家主义走出东亚、遍及全球

然而,这一学派很快从区域性政治经济的研究框架发展成为一般性的政治经济学理论。在这一方面,澳大利亚社会学家、悉尼大学教授琳达∙维斯(Linda Weiss)扮演了重要角色,她把历史社会学的视野引入比较发展研究领域,将政府主导型发展视为一个普遍的人类现象(而不是东亚现象)加以考察。1995年,维斯与其同事合著出版了《国家与经济发展:一个比较及历史性的分析》一书,将政府与企业之间“受到管控的相互依赖”,即政商之间形成一种竞争性合作的关系,视为政府主导型发展的制度性特征。1998年,在亚洲金融危机大爆发的背景下,维斯出版了《国家无用的神话》,对新自由主义全球化浪潮中汹涌澎湃的“政府无用论”和“拒斥国家”的现象,给予了系统性的批判,并强力强调政府在维护经济稳定、促进经济发展中的积极作用。

与此同时,一大批美国知名大学学者也推出了重量级论著,对政府主导型发展给出了更加精致的学术分析。1995年,“新国家主义”的发起人之一埃文斯出版了《嵌入型自主性:国家与工业转型》一书,强调发展型政府的制度性特征不仅在于国家自主性(即政府官员尤其是技术官僚能够超脱于社会利益集团的影响独立自主地制定发展战略),而且还在于是否存在制度化的管道可以让政府将其发展战略与政策渗透并落实到社会和企业之中,这种制度化的管道就是他所谓的“嵌入型自主性”(embeddedautonomy),以取代发展型政府理论中原有的“国家自主性”概念。这一新概念与维斯的“受到管控的相互依赖”可谓异曲同工,但前者远比后者在国际文献中的引证率要高。

2001年,由于《亚洲新巨人》一书获奖而从纽约新社会研究学院转赴麻省理工学院的阿姆斯登教授出版了《“余者”的兴起:后发工业化经济体对西方的挑战》一书,将发展型政府进一步解读为对西方新古典主义或新自由主义发展模式的挑战,也就是将政府主导型发展视为有别于自由市场主导型之外的新发展模式,即阿姆斯登自称的“修正主义模式”,名噪一时。

2004年,普林斯顿大学政治学系教授阿图尔∙科利(AtulKohli)出版了《国家引导的发展:全球边缘地区的政治权力与工业化》,该书基于对韩国、巴西、印度和尼日利亚四国的案例研究,力图从政治经济学中比较制度分析的视野,对发展中国家政府干预经济发展的各种行动及其成败,给出一个统一的宏大理论分析框架。根据政府如何运用国家权力,尤其是政府如何动员经济资源并训导劳工力量,本书建构了三种政府模式,即凝聚性资本主义政府、新世袭性政府、碎片化-多阶级性政府。同样有殖民主义根源,韩国、巴西、印度和尼日利亚四国的国家建设走上了不同的道路。韩国形成了凝聚性资本主义政府,亦即发展型政府,最终引领经济走上了快速发展之路;印度和巴西出现了碎片化-多阶级性政府,难以通过一致性和系统性的方式行使政府力量,推动经济发展;而尼日利亚则出现了新世袭性政府,一方面政府动员资源能力极其有限,另一方面政府又将有限的资源挥霍浪费。

值得注意的是,科利的大理论建构,激发了人类学家、社会学家和政治学家有关国家建设与后发型发展的研究浪潮,着重分析精英结构与社会结构的互动如何影响了不同政府形态的形成,并对社会经济的发展构成不同的影响。同时,在政治科学的文献中,发展型政府嵌入于其中的政体也不再必然是威权主义政体,发展型政府也可以在自由民主宪政的政治体制中发挥其作用。“民主的发展型政府”这一概念,既出现在理论建构之中,也出现在经验研究和对策研究之中。

三、质疑发展型政府理论:从新自由主义、新制度主义到政治经济学

发展型政府理论甫一亮相,就在学界遭到了各种质疑。质疑的声音多种多样,但来自两个学术阵营的质疑非常醒目,并且值得特别认真的对待。

一是倾向于新自由主义的学者,或深受主流经济学新古典主义影响的学者,大多认定发展型政府并非东亚奇迹的重要贡献因子,而产业政策的采用一般来讲并不是经济发展的助推剂,顶多是润滑油。

另一派质疑者则强调发展型政府的条件性和阶段性,他们承认政府对经济生活的高强度干预对于经济发展或多或少有一些正面作用,但认为发展型政府的高效能受到一系列非制度性(例如冷战背景)和制度性因素(例如企业模式、经济组织间的关系、政商关系等)的制约,因此在经济全球化的大背景下继续把发展型政府的发展作为一种发展战略,可能面临极大的不确定性,也极有可能不再合乎时宜。

新自由主义质疑:发展型政府既是诸葛亮,又是观世音吗?

新自由主义或新古典主义学者反对发展型政府理论是自然而然的,因为两者在思想市场上是直接的竞争者。需要强调的是,新自由主义也好,新古典主义也罢,绝不是无政府主义,在其理论和政策指南中都为政府的角色留下了相当大的空间。

作为新自由主义公共政策的主要推动者,世界银行曾就政府在经济发展中的角色,提出过“五核心使命论”:1奠定法治的制度框架,即立法和执法,尤其是要捍卫产权和契约制度,为市场的正常运行提供制度性基础设施;2实施正确的宏观经济政策,尤其是财政政策、货币政策、汇率政策、外资政策等,尽最大可能维持市场运行的稳定性;3提供公共物品,为市场运行建立坚实的物质性基础设施,例如交通、通信、公用设施等;4治理市场活动的外部性,既包括通过改善教育和医疗卫生来促进正外部性,也包括通过保护环境来抑制负外部性;5推进社会公平,既包括提供社会安全网以维持基本的横向公平,也包括实施再分配政策以确保适当的纵向公平。

在新自由主义者看来,国家(政府)在成功的经济发展经验中的确扮演着这样的角色,而就上述五大角色而言,绝非任何一个具有强烈发展意愿的政府都能轻易为之。“东亚奇迹”之所以发生,相关经济体中的政府当然功不可没,但其最出色的表演是在以上五个舞台。沿着这一思路,不仅日本、韩国、新加坡以及台湾的发展案例能够得到解释,发展型政府理论以例外来处理的香港案例,也能得到很好的解释。

依照新自由主义的解释,就发展模式而言,东亚经济增长其实并不是什么“奇迹”,而是市场经济体制正常发挥其功能的一种结果。东亚经济成长应该归功于生机勃勃的民营企业,而其经济活动的外向性,让这些民营企业在激烈的国际市场竞争中茁壮成长。至于这些经济体中的政府,均在保障私有产权、维护契约制度、提供基础设施、促进医疗卫生和教育等方面发挥了应有的作用。值得注意的是,对东亚发展的新自由主义解说,恰恰在前述发展经济学的新古典主义转向中发挥了重要的作用,在这一转向中,强调产业政策积极作用的结构主义发展经济学丢盔卸甲,很快沉寂于江湖。

因此,新自由主义并非笼统地否定国家在经济发展中的作用,而是具体地反对发展型政府理论所描绘的政府角色,即政府有能力通过高瞻远瞩的战略与战术有效地驾驭着市场,从而引领整个经济体走向繁荣与发展。的确,发展型政府理论的开创者尽管也承认市场力量和民间企业的巨大作用,但在行文中常常自觉不自觉地把相关案例中的政府描绘为成百上千诸葛亮的大集合,而在发展型政府之“导航机构”中的技术官僚们既是战略家,又是领航员,简直是观世音转世。因此,可争议的核心问题,并不是要不要政府干预,也不是政府PK市场,而是要怎样的政府干预?或者说,政府究竟有无可能扮演市场驾驭者或领航员的角色?简言之,新自由主义所认可的政府干预,与发展型政府理论所推崇的政府干预,在范围和手段上都大有不同。

为百万美元的寿司而折腰?世界银行的报告两头不讨好

在发展型政府理论诞生之前,世界银行有关东亚经济的诸多研究报告,就是持这样的新自由主义基调。这引起了其主要会员国日本的不快。尽管主导发展战略的技术官僚在发展型国家理论里有着不计个人得失的道德形象,但日本政府还是斥资100多万美元,资助世行开展对“日本奇迹”的研究,以图为“日本模式”正名。

1993年,世界银行完成了这项研究,出版了题为《东亚奇迹:经济增长与公共政策》报告。这份报告除了重申市场机制以及新自由主义政府干预对于东亚奇迹的积极作用之外,第一次正式承认如下看起来违背市场机制的政府干预措施也有可能是有益的:1针对某些特定行业的产业政策;2出口促进政策;3适度的金融管制以及谨慎的信贷优惠政策(例如利率补贴或政府直接贷款)。

但是,应该记住的是,世界银行一向对政府干预不以为然,难道这一次会为百万美元寿司而折腰?其实,仔细阅读这份报告就可以发现,世界银行对产业政策是语多保留的。报告指出,首先,以促进特定产业发展为目标的产业政策一般不会成功,因此不宜向其他发展中国家推荐;其次,信贷优惠政策或指导性信贷有时会奏效,但也可能阻碍金融机构的自主发展;第三,出口促进政策的根基在于为自由贸易和自由投资建立制度性基础,而出口补贴或奖励政策只有在客观竞争性的基础上才有一定的效果,也就是必须减少甚至遏制相关政府官员自由裁量权的行使。

世行特别警示,产业政策只有在市场机制正常运转、私人企业生机勃勃、政府与企业具有建设性合作的制度化管道、官僚体系制度健全且能力卓著、政府权力受到合理制约的制度性条件下,才能发挥积极的作用。世行还指出,发展型国家理论所推崇的政府积极干预主义,尤其是与特定产业有关的贸易和产业政策,具有历史条件性,在经济全球化的时代,将面临极大的限制而日益不合时宜。

从比较发展研究学术史的角度来看,世界银行的这份报告具有里程碑的意义,它所提出的问题为日后有关政府主导型发展的研究划定了范围、奠定了基础。但不出意料的是,世行报告的折衷主义观点两面不讨好,争议性极大。对自身的英武表现竟然做出如此模棱两可的评价,这绝不是日本政府花一百多万美元所期望的那种答案。尽管世行报告对“发展型政府”(此报告中译本译为“开发性政府”)的理论要点给予了有保留的接受,但该学术阵营中的强硬派对此也不满意。1995年,约翰逊在日本经济泡沫已经崩溃、经济发展日显衰象之后,依然高调宣称:“冷战结束了”,但是历史并没有结束,真正的“赢家是日本”。

为了澄清有关争议,世界银行经济发展局委托斯坦福大学经济政策研究中心设立了一个课题组,由知名日裔经济学家青木昌彦领衔,对政府在东亚经济中的作用开展进一步研究。1997年,由青木昌彦、金滢基、奥野-藤原正宽主编的《政府在东亚经济发展中的作用》一书出版,次年此书中译本就在中国出版了。

基于青木昌彦所发展的“比较制度分析”,该书试图杨弃新古典主义的“市场亲善型政府”和新国家主义的“发展型政府”,转而提出“市场增进型政府”(market-enhancing government)理论,以解释政府在东亚经济发展中的作用。依照这一理论,在经济发展的过程中存在着市场失灵,需要由非市场力量弥补或矫正市场失灵,而政府有可能扮演这一角色。但关键在于,政府失灵的情形也存在,而且非市场力量并不限于政府的行政力量,也包括由民间组织所行使的协会治理力量。因此,市场失灵的存在,并不意味着政府就可以全方位地取代市场和社会。政府干预有效的情形,或者说政府失灵概率较小的情形,恰恰在于政府仅仅扮演补充型而不是主导型的角色,其功能在于改善市场、企业和民间组织解决协调失灵问题和克服其他市场失灵的能力。

可以说,青木昌彦团队的研究成果,为世界银行有争议的报告,以及为国际学界有关产业政策积极作用的争论,提供了一个新制度主义的理论基础,从而超越了既有新国家主义和新古典主义的思维框架。

实际上,除了世界银行以及世界银行资助的青木昌彦团队之外,比较发展学界在发展型政府理论的刺激下自1980年代后期以来就涌现出大量有关日本模式和东亚奇迹的研究成果,从多种角度质疑了发展型政府理论。

三箭齐发:比较发展研究战场上的政治经济学大混战

第一种质疑强调,正是民营企业和民间组织,在市场力量的驱动下,发展出辨别与挖掘机会的能力、研究与发展的能力以及通过网络或协会治理推进协调的能力,才是日本的这些产业取得成功的关键贡献因子;因此,扮演“挑选赢家”角色的是企业和企业协会,及其与政府形成的“政策网络”,而不是单靠全知全能、至真至善政府。即便是在发展型政府理论高度重视的金融领域,也是私人部门的战略考量而不是政府的行政指导,对整个经济体的战略性发展发挥着重要作用。

第二种质疑直面发展型政府理论中的政府模型。依照政治科学中理性选择学派的研究,发展型政府理论所神化的技术官僚机构或集团并不处于日本政治生活的核心,它们只不过是若干利益集团当中的一个而已。技术官僚并不能独立于议会民主政治而高瞻远瞩地制定发展战略。尤其是貌似权势强大的大藏相,他们主要不是从通产省的职业官僚那里汲取锦囊妙计,而是从日本的议会中获得政策安排。

另有学者质疑发展型政府理论中所蕴含的至真至善型政府官员神话。一项关于韩国朴正熙时期信贷政治的研究表明:经济官僚们在制定政策时并非不受政治干涉;政府对经济的干预并非从国家利益出发,而是为了少数商业和政治精英的利益;国家提供的公共物品不过是一些人利用公共资源赚取个人私利过程中的一种副产品而已。由于这样一种“金钱政治”的因素,政府动员的信贷资源大量流向了与政府官员有关系的朋友而不是最具有经济竞争力的企业,而在这种裙带资本主义的体制之下,金融危机 1997年在韩国的爆发则具有某种必然性。

同一位研究者对韩国和菲律宾的比较研究进一步表明,无论是在发展型政府英武的韩国,还是在发展型政府孱弱的菲律宾,一样存在严重的腐败现象,而在这两个国家,经济政策的制定主要出于政治而不是经济的考虑。因此,这两份研究提示我们,经济表现上的巨大差异,其根源并不在于发展型政府理论所幻想的全知全能、至真至善的经济技术官僚所指定的发展战略;真正的原因要到其他地方去找。

还有研究者指出,日本政府的行为模式也并非铁板一块,其中通商产业省的确具有发展型政府的特征,但是大藏省(相当于我国的财政部)的所作所为就更接近于新自由主义或新古典主义的政府范式。这一点可以提醒新国家主义的拥簇,发展型政府毕竟还要基于市场机制的正常运行之上,而保障市场机制正常运行的政府则是新自由或新古典主义型的政府,因此发展型政府理论对发展型政府模式的推崇以及对新古典型政府模式的否定都言过其实。

第三种质疑是强调发展型政府的制度基础,即私人企业的一些制度性特质以及政府与企业关系的一些经过长期形成的制度性安排,构成了发展型政府的制度性基础,也构成了发展型政府能否发挥作用的约束性条件。这些制度性基础包括:1银企关系:日本企业的治理结构以及主银行制度;2企业集团:企业之间的联盟构成所谓的“联盟资本主义”,让社群机制而不是行政机制在经济生活中发挥更大的作用;3劳资关系:在企业层面的劳资管理中存在协调机制(即所谓“雇员主权型资本主义”);4福利社会:即国家、企业与社会分担福利责任;5庇护主义型国家与社会关系:国家与具有高度生产性的制造业部门和非生产性的经济部门(农业、零售业和建筑业等)形成广泛的庇护主义关系(clientelism),而这样的国家又被称为“庇护主义国家”(the clientelist state)。

这类质疑者并不像新自由主义经济学家那样质疑政府干预对于经济发展可能的积极作用,但他们并不认为这种积极作用产生的根源在于发展型政府理论所描述的核心经济技术官僚所具有的高度自主性和强烈的发展意愿,而是缘于各种制度和结构性因素的复杂互动。由此,产业政策的研究进入了更加纷乱的政治经济学疆场。

发展型政府并不一定带来发展:修正主义开始自我修正

在一波又一波的质疑浪潮中,发展型政府学派的后辈学者试图修正前辈学者的研究范式,转而将“发展型政府”这个概念中性化,而将发展型政府与发展的关系视为开放性的经验研究课题。用他们自己的话来说,发展型国家未必会带来发展。这意味着,发展型政府具有强烈的发展意愿这一点,或称发展主义取向,并不构成发展与否的重要解释因子。简单说,政府拼经济并不一定能促进经济发展。

在发展型政府理论发展的早期,很多研究者花费很大精力来解释为什么有关案例中的政府领导人和技术官僚具有强烈的发展意愿。约翰逊本人将民族主义置为发展型政府在日本兴起的历史背景,在他关于中国、日本和朝鲜二十世纪发展的一系列论著中,实现民族振兴是三个地区各派政治精英的共同追求,只不过中国和朝鲜与日本和韩国在经济体制上分别走上了社会主义和资本主义道路。尽管走上了资本主义道路,但在民族主义政治精英的治理下,日本和韩国的政府自然呈现发展型政府的特质。此外,约翰逊还提及,战争时期必定会出现的国家动员具有历史惯性,也会促成当地政府走向发展型政府,而不是新自由主义类型的政府。另有学者致力于挖掘发展型政府形成的历史根源。就韩国而言,日本殖民主义缔造了韩国的发展主义和发展型政府,而战争则培育了新一代具有强烈民族主义精神的经济政策制定者,也造就了新兴的财阀和工业金融体系。

但是,拥有强烈发展意愿的政府可以说是无处不在,而政治精英具有强烈的民族主义和发展主义取向,也是一个普遍的现象。这或许是一个很好的历史学话题,但就我们这里所关注的经济社会发展的解释因子而言,基本上是常量,并不需要特别加以解释。实际上,不少西方学者对此特别关注,缘于一个在西方学术界流行的理论,即国家或统治的掠夺理论(the predatory theory of the state or rule),具体来说就是假定统治者的目标之一是岁入最大化,但其达成这一目标的行动受到诸多限制。在很大程度上,国家掠夺论成为经济学中公共选择学派以及政治学中理性选择学派的公用理论假设之一。因此,正是在这一学术背景下,国家为什么具有发展主义取向,才成为新国家主义者认为需要特别加以解释的现象。

其实,谁没有民族主义情怀?民族主义泛滥其实是一个全球性的现象。事实上,在很多国家和地区,统治者或政治精英有强烈的发展意愿,并均以各自的方式为之而奋斗,尤其是着力于推进某些产业的发展。在这个意义上,他们所领导的政府都是“发展型政府”。但正如所有类型的政府一样,发展型政府有成功的,也有失败的。

有学者举例分析说,印度独立后也拥有一个发展型政府,当时印度政府发展战略的指导思想是所谓的“尼赫鲁共识”,包含一下几点:1在民族主义的推动下,国家精英具有强烈的发展意愿;2国家官僚机构制定经济计划试图指导并驾驭经济发展;3国家通过“许可证-许可-配额式的统治”,即通过市场准入的管制,试图引导资源配置到国家希望推进的经济领域和地区;4国家推进进口替代战略;5国家大力发展国有企业,去占领并控制经济的制高点。简言之,印度政府与韩国政府的所作所为几乎一模一样,而且印度经济技术官僚中的一流经济学家众多,在这一点上把韩国甩后几条街。但众所周知,发展型政府并没有印度带来发展,而印度的发展型政府就是一个失败的发展型政府。在“华盛顿共识”的冲击下,印度的经济自由化在1990年代起步,印度政府本身和国家经济发展模式都发生了深刻的转型,经济发展才取得了突飞猛进的进步,成为“金砖四国”的重要一员。

因此,问题的关键不在于发展型政府的发展主义取向如何形成以及发展意愿如何强烈,而在于究竟何种因素导致发展型政府的发展政策在某些地方有效,而在另外一些地方失效,而且从全球的视野来看,失效的例子更多。正如比较政治经济学领域的知名学者斯蒂芬∙哈格德(Stephan Haggard)所说,“在发展中世界,产业政策无处不在,但其成功并非无处不在”。实际上,这句话的适用范围,在很大程度上,也包括发达世界。

因此,比较发展领域的学术研究重点,不应该是描绘政府的发展主义取向如何以及产业政策如何无处不在,而是应该在控制发展主义取向以及产业政策方向与强度的情况下对国家发展战略成败的其他原因,尤其是制度性原因,进行经验性研究。对此问题,初步的答案是,政府必须建立一整套制度并且有能力对受到扶持的企业予以严格的训诫,使之以增进全社会利益的方式开展经济活动,而不是从寻租中谋取私利,当然政府有无这样的能力,在很大程度上也取决于政府政策承诺的可信性。

总而言之,在后来的研究者们看来,发展型政府理论的开创者,在案例选择上存在系统性的偏差,在研究方法论上也存在着整体主义的谬误。尤其是约翰逊、阿姆斯登和韦德这三位学者,其研究方法是以历史学家的笔调,首先给出相关案例地区经济绩效的卓越表现,然后详细记录当地政府在经济规划和经济政策上看起来不错的所作所为,最后断定政府的积极干预主义居功至伟。粗略地说,他们的论证思路,就是认定一个地区的经济表现,应该用这个地区经济生活中的所有因素,既包括市场机制的因素,也包括政府干预的因素,来加以解释。

这样的论证思路,与社会科学(尤其是经济学)中流行的分析性思路,即深入探究一个个因素(自变量)对所解释对象(因变量)的影响率,是大相径庭的。或许正因为这一点,即便是支持政府积极干预主义立场或者说试图超越新自由主义的经济学家,例如林毅夫和过些天将详述的斯蒂格利茨,也对发展型政府理论不大重视。他们对约翰逊爆得大名的《通产省与日本奇迹》一书,极少甚至根本不加以引证,而对两位在方法论上非主流的经济学家阿姆斯登和韦德则稍微客气一些,但基本上也是引而不用。

 
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